我国小城镇基础设施建设亟待加强
发布时间:2008-11-22 21:57:23 浏览次数:

●基础设施投资能力的巨大缺口已成为制约小城镇发展的瓶颈

●基础设施宜在区域规划等较大范围的规划中统一配置

●发展小城镇重点不在于增加数量,而是完善功能

●金融机构应适当安排一定比例的小城镇基础设施建设中长期政策性贷款

●试点镇不仅要有计划,还应当有目标;不能仅立试点,不抓试点。

一、我国小城镇基础设施存在的主要问题

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调“要坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约能源、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化”。尽管经过多年的建设和发展,我国小城镇基础设施得到明显改善,基础设施建设总量有所扩大,运行能力也在不断提高,但小城镇基础设施落后的状况依然没有根本上的改变,仍然制约着生产的发展和生活的改善。总体上看,小城镇基础设施仍然比较薄弱,承载经济发展和居民生活的能力低,规划与建设的整体水平普遍不高,多数小城镇基础设施“欠账”严重,影响了小城镇整体功能的发挥和持续健康发展。

1.基础设施规划普遍缺少

目前,大部分小城镇编制了总体规划,但普遍缺少基础设施规划。其原因,一是认识问题,认为基础设施规划可有可无,编制规划仅是任务,很难实现;二是财力有限,没有资金编制基础设施规划;三是小城镇缺乏规划管理人员。县级规划管理部门主管乡镇规划,但其重点在县城,且限于人员力量不足,无法顾及小城镇的规划管理,由于镇政府依法不具备完整的规划用地和建设管理权,没有人员、机构执法,使一些小城镇的基础设施建设因缺乏规划的制约存在盲目性。

2.政策配套及落实不到位

政策是启动和推动小城镇建设和发展的重要手段。但目前,各级政府关于支持小城镇建设的政策落实情况远不理想。如中发[2000]11号文件指出:“小城镇建设用地,除法律规定可以划拨的以外,一律实行有偿使用。小城镇建设用地的有偿使用收益,留给镇财政,统一用于小城镇的开发和建设。”许多省、市政府也出台了相应的支持政策,但这些加速小城镇建设与发展的政策基本上没有得到贯彻执行,小城镇收取的费用直接进入了上一级财政,有的给予较少的返回,有的根本不给返回,使小城镇根本无力加大基础设施建设。由于政策的不落实,在很大程度上制约了小城镇基础设施的建设和发展。

3.小城镇基础设施建设资金明显不足

小城镇基础设施建设面临的最大困难是资金不足。虽然从全国来看,小城镇基础设施建设投融资呈现出多样化的特点,但总体上政府部门的投资仍然是最重要的,在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。各类企业、个人参与投资的很少,在吸引社会资本上缺乏有效的措施,不能调动社会闲散资金投入到小城镇基础设施建设中来。目前,基础设施投资能力的巨大缺口已成为制约小城镇发展的瓶颈。

(1)小城镇政府对基础设施建设资金的投入有限

小城镇基础设施建设主要依靠当地财政投入,由于受财政体制和经济发展水平的制约,小城镇政府对小城镇基础设施建设资金的投入十分有限。目前,小城镇政府财政功能不全,镇级财政并没有真正建立起来,大多数乡镇财政不是一级完全财政,预算内收入都要上缴,支出靠县(市)财政下拨。镇政府在小城镇基础设施建设上的投入力度受“吃饭”财政的制约,不仅镇本级财力不足,拿不出资金用于基础设施建设,而且也很少能享受到县以上各级政府部门的直接投资。

(2)各项建设支持资金过于分散

“九五”、“十五”期间,国家有关部委组织了小城镇综合改革试点、小城镇经济综合开发试点、小城镇建设示范镇、村村通工程等,都从不同渠道给予小城镇基础设施建设以投入,解决了一些小城镇道路、水等问题,但政策支持措施和各项建设资金过于分散,有的专项资金甚至被截留、挪用,基本上没有起到应有的作用。即使这部分转移支付也是暂时的,而且仅仅覆盖一些点,尚未惠及到面。建设系统惟一的资金来源——城市维护建设税,也不能保证专款专用,常被占用、挪用。

(3)小城镇基础设施建设缺乏真正的融资主体

按照相关规定,小城镇政府不能成为独立的融资主体,既不能向银行融资,也不能作还贷保证。乡镇企业虽然是独立的融资主体,但因企业规模小、效益差,缺乏良好的资信度,也难以从银行融资,致使信贷资金在小城镇基础设施建设中断档,成为融资真空。

(4)“形象工程”削弱了基础设施建设投资

近年来,城市建设中的“形象工程”、“政绩工程”也由大城市向小城镇蔓延。有些地方对与城镇环境和人民生活息息相关、关系到小城镇可持续发展的基础设施建设重视得不够,没有将资金用在急需解决的基础设施建设上,不考虑自身的发展水平,热衷于搞“形象工程”,耗费大量财力修建广场、草坪,建造现代化的办公楼,从而削弱了在基础设施建设方面的投资。

长期依靠中央政府的转移支付不可能,当地的土地开发收益、城建维护税等又上收上一级政府,当地的财政投入不能形成小城镇建设的强力支撑,信贷资金的作用也十分有限,因此,小城镇基础设施建设缺乏稳定的资金来源渠道。建设资金的严重不足,导致小城镇基础设施建设欠账多,载体能力不强,严重影响了小城镇的投资环境,制约了小城镇的经济发展,制约了小城镇对区域经济发展辐射和带动作用的发挥。

4.基础设施严重不足与重复建设并存

目前,一方面小城镇基础设施严重不足;另一方面小城镇基础设施建设中又存在着重复建设、资源浪费等问题。

基础设施的配置是一项系统工程,宜在区域规划等较大范围的规划中统一配置。目前,小城镇大都各自编制自身的发展规划,很难与周边的大中城市和乡镇协调起来,区域内缺乏协调,资源不能合理配置,基础设施达不到共享,重复投资、重复建设严重,未能建立起区域性大配套的有效供给体系。虽然不少地区城镇比较密集,有些呈带状发展,镇与镇间仅有几公里,有的甚至已连成一片,但是由于受行政区划和管理体制的制约,致使小城镇规划建设各自为政,基础设施不能有效利用,在低水平上重复建设,形成不了规模。小城镇基础设施配置的这种小而全模式,不但增加了建设难度,而且因达不到相当的规模使设施的运行效益极差,资源和资金利用效率低,从而造成基础设施建设的巨大浪费。

5.小城镇建设缺乏管理机构和人员

目前,小城镇建设缺乏管理机构和人员,没有编制和资金来源,致使小城镇建设管理混乱,城镇建设质量难以提升。县级建设行政管理部门因其重点在县城,且限于人员力量不足,无法顾及小城镇的规划建设管理,管不到也管不了乡镇,村镇规划建设工作基本处于无人管理、放任自流的状况,导致一些小城镇有规划而得不到执行,城镇建设因缺乏规划的引导和制约混乱无序,环境卫生质量下降。

二、新形势下发展小城镇基础设施的重要性和紧迫性

1.小城镇是城镇化的重要支撑

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标,能否如期实现这个目标,统筹城乡发展、加快小城镇发展的步伐是关键。长期以来,“三农”问题一直是困扰我国经济发展、社会公平和实现国家现代化的核心问题之一,而推进城镇化是解决“三农”问题的根本出路和重要途径。推进城镇化健康发展,构建具有中国特色的城镇发展新格局,是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重要任务。我国巨大的农村人口,实现城镇化的目标,需要大、中、小城市和小城镇共同分流。基本国情决定了我国必须走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

目前我国多数农民在搞好土地承包经营的同时兼营二三产业,相当数量的农村劳动力还不完全具备离开土地进入大中城市的条件。现在国家提出工业反哺农业、城市支持农村,一个很重要的着力点就是小城镇,小城镇以其门槛低及与农业、农村和农民联系更为直接的特点,在吸纳农村劳动力、推动农村经济社会发展中已经并将继续发挥重要作用。“十一五”期间进一步加快小城镇的建设和发展对促进城乡经济、社会和环境的协调发展,加快全面建设小康社会进程,构建和谐社会都具有十分重要的意义。

2.完善的基础设施是小城镇持续健康发展的重要保障

基础设施作为小城镇经济发展的硬件支撑系统,在很大程度上决定了小城镇发展的容量与空间,基础设施水平直接反映了城镇化和现代化的水平,也直接关系到小城镇的经济、社会发展及人民生活水平的提高。基础设施的完善程度是衡量小城镇投资环境和生活环境的重要标准,完善的基础设施可使小城镇吸引更多的投资和居住人口。未来发展小城镇重点不在于增加数量,而是完善功能。目前绝大部分小城镇的基础设施无法满足小城镇扩张的需要,大大降低了小城镇对农村富余劳动力的吸纳能力,小城镇基础设施建设中存在的问题已经严重影响到小城镇的持续健康发展,影响到我国农村城镇化的规模和效率。

新的形和任务对小城镇基础设施建设提出了新的要求。小城镇基础设施建设应重点解决与现有和进镇居民的居住、生活和服务等相关的水、路、垃圾治理、卫生整治和环境管理等方面的问题。要进一步加快小城镇基础设施建设步伐,不断完善各项设施的配套水平,增强小城镇的吸纳能力和承载功能,为缩小城乡差别、实现城乡统筹发展奠定良好的基础。

三、发展小城镇基础设施的对策建议

1.加强小城镇规划工作,改变小城镇基础设施建设缺乏合理规划的局面

(1)加强小城镇的规划制定和指导工作

各级政府要进一步加强小城镇的规划制定和指导工作,这是落实城乡统筹发展、改变乡镇和农村面貌的一项重要工作。要想严格按照规划实施,仅制定小城镇规划是不够的,还要有一定的组织保证,需要有专门的机构和人员来完成这项工作;还要有一定的技术保证,国家要有计划地组织安排规划管理、设计人员指导和帮助小城镇实施规划,建立援助对口单位和部门;要选择有一定基础的小城镇作为试点,通过以点带面进行推动。

(2)重视基础设施规划的编制

目前,小城镇普遍缺少像市政、道路、交通、绿化等基础设施建设的详细规划,往往在建设中存在随意性和盲目性。建设和发展小城镇,必须在现有乡镇建设规划的基础上,重视制定基础设施和市政设施规划,并严格按照规划实施。

(3)规划要考虑基础设施共建共享

小城镇的基础设施无论是道路交通还是供水排水,都与区域密不可分,小城镇基础设施规划要从区域整体考虑,合理布局,综合利用,实现跨行政区域基础设施的共建共享,从而最大限度地提高基础设施的利用率和规模经济效益。

2.转变政府职能,营造市场环境

小城镇基础设施的建设与发展除了受经济、区域、资源等方面因素的影响,开放的政策和市场环境也能带动小城镇基础设施的快速发展。

小城镇基础设施建设应明确政府主导、市场运作的原则。政府的作用主要体现在资金先导、政策指导、信息引导,充分运用各项政策,将政府有限的财力与民间潜在的资金实力相结合,形成小城镇基础设施建设的巨大合力。政府应在制定基础设施项目规划、制定各项配套政策以及协调解决区域间基础设施建设共享问题等方面切实行使主导的职权。在市场机制能基本发挥作用的领域,政府实施和促进竞争机制,保证各类投资主体公平合理地参与基础设施领域的竞争。在公共性、自然垄断性较强的供水、供电、供气等领域,政府应根据市场准入、价格和服务等具体因素,制定约束市场供求双方的规则,以形成基础设施建设有序竞争的格局。

3.建立多元化投资机制,拓宽小城镇基础设施建设投融资渠道

(1)加大政府对小城镇基础设施建设的投入力度

中央财政在安排基础设施建设时,应考虑到小城镇基础设施建设的需要,给予一定的支持。国家应加快调整投资结构,以及财政资金和国债的投入使用方向,加大对小城镇,尤其是国家试点镇基础设施建设的资金投入,以改变目前小城镇基础设施建设滞后的状况,适应我国城镇化快速发展的需要。地方省、市、县等各级财政也应把小城镇基础设施建设摆在应有的高度,确实加大投入,保证小城镇基础设施建设投入有计划的稳定增长。

(2)坚持市场化方向,拓宽小城镇基础设施建设投融资渠道

基础设施建设资金的筹措,应实行按照项目类别采用不同方式分类筹集的原则。公共产品特征强烈的基础设施项目主要从稳定、规范的中央和地方政府财政性资金中安排;自然垄断特征强烈的基础设施项目采用政府投资和市场融资相结合的方式筹集资金,通过国有资本调动社会资本,积极吸收非财政性资金;对于提供的产品和服务具有相对较大的可选择性或可替代性的基础设施建设项目,以市场竞争为主展开经营和融资,建设资金主要通过非财政性资金渠道筹集。

(3)加大金融支持力度

良好的金融政策环境是小城镇基础设施建设必不可少的条件。应加大金融对小城镇基础设施建设的支持力度,以缓解小城镇建设投融资的困难。金融机构应放宽向小城镇基础设施贷款的限制,适当安排一定比例的小城镇基础设施建设与发展中长期政策性贷款,政府可以考虑对金融贷款项目予以财政贴息等优惠。

(4)制定企业和个人资金投向小城镇基础设施建设的优惠政策,建立投资风险机制

城乡统筹发展,城市带动农村,最根本的就是资金投向问题。国家要有计划地出台一些支持小城镇发展的投融资优惠政策,把企业、个人资金(包括农村的闲散资金)吸引到小城镇基础设施建设中来,这个潜力可以说是无限的。为保证投资者的利益,同时要建立投资风险机制,否则,企业或个人就不敢把资金投入到利润偏低、风险较大的小城镇基础设施这个市场。

4.加强小城镇基础设施的经营管理,提高城镇管理水平

基础设施建设和经营管理是政府行为和市场行为的矛盾冲突表现得最为集中的领域之一。坚持政府目标和企业目标的平衡,是世界各国普遍采用的基础设施经营管理的总体策略。一方面,必须强化政府对基础设施规划、建设、管理方面的职能,建立更为科学、规范的价格、产品与服务质量监督控制机制,以保证政府目标的实现;另一方面,则需要通过制定更为灵活、优惠的产业政策,在基础设施的经营管理中引入市场机制,发挥市场功能,以提高基础设施的运营效率,刺激基础设施的投资,减轻政府的财政负担和补贴额度。

城镇管理是维持城镇高效运转、最大程度地发挥城镇功能的关键所在,贯穿于城镇发展的全过程。小城镇建设的高标准,来源于高起点的规划建设和高效率的管理。管理体制是否健全,建设的监管力度,建后的综合管理水平,都直接关系到小城镇功能的发挥。要尽快建立健全小城镇建设的管理机构,充实管理队伍,建立起正常的管理秩序,配备专职管理人员并通过解决编制及经费来稳定队伍。

5.有限资金向重点镇基础设施建设倾斜,发挥重点镇的示范带动作用

小城镇建设量大面广,必须突出重点。要选择经济发展潜力比较明显,有区位优势、规模优势和有一定辐射带动能力的小城镇重点扶持,使其加快发展,促进小城镇人居环境的改善和经济社会的繁荣,增强其对周围乡村的辐射带动能力和综合服务功能。2004年,建设部会同国家发改委、民政部、国土资源部、农业部、科技部联合确定了1887个全国重点镇。今后,各级政府投向小城镇的有限资金应集中使用,要向重点镇基础设施建设倾斜,推进重点镇基础设施建设,将重点镇的健康发展作为农村全面建设小康社会的重要任务,发挥重点镇的示范带动作用。“十一五”期间,国家每年应有计划地保证推进一批镇的基础设施达到一定的建设标准,五年中培育多少个试点镇,进入中小城市行列,不仅要有计划,还应当有目标。不能仅立试点,不抓试点;只有老试点,没有新试点;只有数量,没有质量。这就需要更多的专家、学者多研究小城镇,提出解决小城镇及农村建设与发展的新思路;需要各级政府经常总结建设比较好的小城镇的经验并加以推广。(源自 《中国建设报》)

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